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姜超:减税是否可以超万亿?减税空间从哪来?

2018-12-25 07:52:51来源:本网论坛作者:寒山编辑:xwbj1
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  展望2019年,经济增长面临着内忧外患,目前内需中的汽车、地产销售均已降至负增长,而外需出口增速也可能在明年转负。如何应对经济下行的挑战?中央经济工作会议指出,积极的财政政策要加力提效,实施更大规模的减税降费。减税确实是民心所向,但我们靠什么来减税,未来减税降费的空间有多大呢?
  经济不太好,财政也缺钱。
  虽然大家都在期待减税,但现实的问题是,随着经济下行,财政收入增速出现了大幅下降,其实制约了我们减税的能力。
  18年10、11两月,我国财政总收入、税收收入增速均出现了负增长。虽然在过去两年的4季度,财政收入和税收收入增速也曾出现过负增长,但都是出现在11月以后,今年则是提前到10月份。而上一次税收增速在10月份出现负增长,还是在全球金融危机的2008年。
  而且从税收的结构来看,11月的国内增值税收入同比下降1.2%,国内消费税收入同比下降71.3%,企业所得税收入同比下降9.4%,个人所得税收入同比下降17.3%,四大主要税种全部出现出现负增长,说明财政收入面临了巨大的减收压力。
  财政收入的大幅下滑反映近期经济下行压力加大。其中与增值税相关的11月工业增加值增速降至5.4%,上一次类似低增速也是出现在2008年。与消费税相关的11月社会消费品零售总额增速降至8.1%,为03年6月以来的最低值。而与企业所得税相关的10月工业企业利润增速降至3.6%,位于过去3年的最低位水平附近。
  如果财政也没有钱,我们靠什么来减税呢?我们认为有三种方式可以支撑减税:
  减少财政支出,压缩行政基建。
  财政收入与支出相对应,因此第一种减税方式是压缩财政支出。
  政府的财政支出通常包括经济建设、行政支出、医疗社保、教育、国防和公共安全等项目。我们发现,与美日等发达国家相比,我国财政支出当中用于经济建设和行政支出的比例过大,存在压缩空间。
  18年前11个月,我国公共财政支出中,城乡社区事务、农林水事务和交通运输等相关经济建设支出合计占比接近25%。根据IMF的统计,15年我国财政中经济事务支出占比高达28%,约是美国、日本等发达国家的三倍左右,与印尼、泰国等新兴市场国家相比也约是其两倍左右。
  此外,我国财政支出结构中虽然行政支出看似不高,但主要原因在于2007年财政支出口径有所调整,部分行政支出被分散到其它支出功能科目中去,不再单独统计“行政管理费用”,比如在17年节能环保支出中,行政管理支出占比就接近6%。而我国事实上存在着较多的财政供养人员,仅以窄口径的公务员数量而论,16年底我国仅有719万人左右,但按照08年披露的公务员与财政供养人员比例估算,16年我国财政供养人员规模接近4300万人,平均每百万美元GDP供养财政人员3.8人,约是美国的4倍、日本的6倍。
  19年,我国的财政支出规模估计会达到22万亿,如果能够减少5%的经济建设或者行政支出,就可以释放超万亿的资金用于减税。
  推进国企混改,出售国有资产。
  我国过去大量的财政支出用于经济建设,形成了大量的国有资产,因此也可以盘活存量国有资产用于减税。
  根据《国务院关于2017年度国有资产管理情况的综合报告》,2017年全国国有企业(不含金融企业)资产总额183.5万亿,负债总额118.5万亿,国有资本及权益总额50.3万亿。
  2017年我国国有金融企业资产总额241万亿,负债总额217.3万亿,形成国有资产16.2万亿。此外2017年,我国行政事业单位资产总额30万亿,负债总额9.5万亿,净资产20.5万亿。
  综合来看,加总一般企业的国有资本及权益、金融企业国有资产、行政事业单位净资产之后,17年我国国有净资产总额约为87万亿。如果能够进一步推进国企混改,例如出售国有企业部分股权,哪怕仅仅是出售国有净资产的1%,就可以筹资近1万亿用于减税。
  即便不出售国企股权,如果能大幅增加国企分红,也能给减税筹资。2017年中国国有企业利润总额达到2.9万亿,而由国企利润上缴形成的国有资本经营预算收入只有2580亿。国有经济作为我国经济的重要支柱,可以考虑增加国企利润上缴比例,来为我国经济发展做出更大的贡献。
  80年代的撒切尔通过减税治好了“英国病”,而且没有增加财政赤字,靠的就是出售国有企业股权,不仅减轻了居民和企业的税收负担,而且由于民营企业效率相对较高,因此对企业的经营效率也有提升。
  增加财政赤字,可以举债减税。
  如果既不想减少财政支出、又不想出售资产,那么还有第三种减税的方式,就是政府举债来减税,对经济有三大好处:
  一是可以降低经济的运行成本。目前中国国债利率大约是3.3%,而3季度末居民房贷利率为5.72%,18年初我国企业的平均融资成本高达7.6%,这意味着如果通过政府举债,并减税给居民企业支配,可以大幅降低社会整体的融资成本。
  二是可以熨平经济的波动。在经济不好的时候减税可以防止经济失速,等到经济好了以后可以再加税,防止经济过热。
  三是可以提高经济运行的效率。由于减税相当于增加了居民和企业的税后收入,可以提高居民工作和企业投资的积极性,提高经济的增长潜力。
  80年代美国的里根实施了两次大规模减税政策,带领美国走出滞胀陷阱、步入到了繁荣时代,其减税靠的就是政府举债。在里根执政期间,财政赤字率从70年代的2%上升到4%,而国债规模也从9000亿美元翻了3倍达到2.9万亿美元,其政府债务/GDP也从37%上升到55%。
  但是大幅的减税减轻了居民和企业的负担,释放了经济的活力,美国研发费用以及知识产权投资占GDP的比值开始持续上升,创新成为经济增长的动力和财富创造的源泉,以纳斯达克为标志的创新指数在过去40年的涨幅高达50倍。
  政府债务仍低,存在举债空间。
  虽然政府举债减税有诸多好处,但如果政府举债过度,也会产生严重的问题,比如说当年欧债危机爆发的原因就是部分欧洲国家政府举债过度。国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的60%作为政府债务率的警戒线。而在2011年欧债危机爆发时,希腊的政府债务率高达172%,意大利高达117%,葡萄牙高达114%。
  而日本在多年财政刺激之后,其政府债务率已经很高,所以还不得不经常上调税率来弥补国库亏空。
  相比之下,中国的政府债务率还不高,具备短期上升的空间。目前中国的国债和地方债总余额为32.7万亿,按照18年预计约90万亿GDP测算,政府债务率为36%,但这是只是公开的政府显性债务。而实际上我国存在规模庞大的政府隐性债务,主要是地方政府通过不合规的操作或者变相举债产生的,我们测算政府隐性债务规模在30万亿左右,但这部分债务严格来说并不能都算成是政府债务,假定政府和市场各承担一半责任,那么我国政府的总债务水平约为48万亿,约为GDP的53%。而按照国际清算银行的数据,17年中国政府债务率约为47%,和我们测算的大致相当。
  因此,按照中国50%左右的政府债务率,目前依然远低于美国的97%、日本的100%,欧元区的87%。特朗普在政府债务率高达97%的情况下依然可以发动万亿美元的减税政策,而我们的政府债务率远低于美国,这就意味着我们也具备举债来减税的能力。
  赤字非硬约束,减税可超万亿。
  而政府举债的另一个约束是财政赤字率,通常各国都把《马斯特里赫特条约》中规定的3%作为财政赤字率的红线。
  但其实在发达国家,3%的财政赤字率红线经常被突破,比如美国09年的财政赤字率高达9.8%,日本09年的财政赤字率也超过10%,欧元区09年的财政赤字率也达到6%。
  而中国作为发展中国家,过去一直把3%作为财政赤字率的红线。18年中国的财政赤字预算为23800亿,预算赤字率为2.6%。假设19年预算赤字率提高到3%,GDP升至97万亿,那么19年的预算赤字可以上升至29100亿,比18年增加5300亿,上升空间有限。
  但是中国的预算赤字和实际赤字并不一样。比如2017年的预算赤字是23800亿,预算赤字率是3%,但是当年实际财政赤字为30760亿,实际赤字率为3.7%。其中的差别在于,我国存在财政预算稳定调节基金,可以用它来弥补预算赤字和实际赤字的缺口。另外我国地方政府专项债纳入政府性基金收入,但不计入财政赤字,如果考虑当年8000亿的地方政府专项债发行,实际财政赤字还要更大。
  综合来看,要想大幅提高19年我国实际财政赤字,除了增加名义财政赤字率从2.6%到3%、增加5300亿名义赤字以外,还可以使用财政预算稳定调节基金,或者增加地方政府专项债发行。
  财政部公布17年末中央预算稳定调节基金余额为4666亿,16年末地方结转结余资金为9246亿,假定这两者这两年变化不大,那么这一部分可以动用的资金总额为1.4万亿。18年地方政府专项债的发行规模为1.35万亿,按照较大幅度增加地方政府专项债券规模的说法,预计19年的地方政府专项债发行规模或超过2万亿。
  因此,加总新增名义赤字、预算稳定调节基金、地方政府专项债之后,19年的实际赤字总规模可以比18年增加约4万亿,达到6万亿的规模。其中的3万亿来自于名义财政赤字、2万亿来自于地方政府专项债,其余1万亿来自于预算稳定调节基金。
  综合来看,如果我们采用略微增加名义赤字率、大幅增加地方政府专项债的方式,并且适度动用预算稳定调节基金,其实可以在不触碰名义赤字率3%的红线下,大幅增加实际财政赤字。而这新增的4万亿实际财政赤字,其实就是潜在的减税空间。但考虑到地方专项债大多对应地方的专项工程建设,因此我们认为新增财政赤字可以支撑1万亿-2万亿的减税,而其余部分或用于支撑基建投资。
  减税让利于民,经济就有希望。
  我们认为,19年的减税可以继续双管齐下,一是给居民减税、二是给企业减税。
  其中个人所得税专项扣除将从1月份开始实施,我们此前曾估算其可以给居民部门每年减税1000亿元左右。
  给企业减税可以考虑下调企业所得税税率。我国当前企业所得税税率为25%,企业所得税规模约为3.5万亿,如果可以将企业所得税税率从25%下调至20%,就可以给企业部门减税7000亿。
  而最应该下调的是增值税税率,因为增值税是流转税,其下调以后居民和企业都可以受益。我们测算增值税税率每下调1%,就可以减税约5000亿左右。如果19年能下调2%以上的增值税税率,就可以再减税1万亿。假定企业将增值税减税的一半通过降价的方式让利给居民,那么相当于又给居民和企业各减税了5000亿。
  如果大规模的减税降费能够落地,那么未来中国经济将有望从投资驱动转向消费和创新驱动。
  首先,减税将减轻居民债务负担,增加消费潜力。18年5月开始中国的汽车消费增幅转负,拖累居民消费增速大幅下滑。但我国人均GDP仅为1万美元左右,远低于美国的6万美元,和美国相比我国居民消费仍有巨大的上升空间。即便是房地产和汽车等消费有人口结构的制约,但升级消费、服务消费并不受人口结构的限制。
  而目前制约我国居民消费增长的主要压力来自于债务激增。过去3年居民新增债务20万亿,按照5%左右的贷款利息,相当于居民每年要多付1万亿的贷款利息。但这两年我们的个税改革给居民减负了3000亿左右,而如果增值税减免可以达到1.5万亿规模,假定其中的一半属于居民,那么相当于我们给居民部门累计减税了1万亿,相当于把过去几年举债买房的利息全部抵消了,居民部门就可以轻装上阵,重拾消费信心。
  其次,减税将增加企业盈利,增加创新动力。美国在70年代货币超发,创新陷入停滞,其研发/GDP持续下降,而在80年代里根大规模减税之后,研发和知识产权投资占比上升,进入到了创新时代。我国曾在2008年将企业所得税税率从33%降至25%,而2009年我国研发/GDP上升了0.22个百分点,而过去20年的平均升幅只有0.07个百分点,说明减税对创新有着明显的激励作用。
  如果我们也能抑制货币超发冲动,不走刺激地产老路,而是大力给居民企业减税降费,那么未来我们也有希望走向消费和创新驱动的经济增长模式。
  一、经济:需求下滑主要矛盾
  1)三线以下地产下滑。12月中上旬36大中城市地产销售同比下降7.6%,降幅比11月扩大,其中22个一二线城市销量同比下降4%,而14个三四线城市地产销量同比下降26%,三线以下城市仍是当前地产市场主要拖累。
  2)汽车销售继续恶化。12月前两周乘用车批、零增速分别为-35%、-34%,增速均较11月继续大幅下滑,显示汽车销售继续恶化。
  3)发电耗煤降幅收窄。12月中上旬6大集团发电耗煤同比下降3.6%,降幅比11月的-12.9%明显收窄。
  4)经济下行趋势未改。12月发电耗煤降幅缩窄,代表工业生产短期平稳,但地产和汽车代表的下游需求继续下滑,这也意味着缺乏需求的支持,工业生产的平稳难以持续,后续经济仍趋下滑。
  二、物价:通缩取代通胀
  1)食品涨幅扩大。上周菜价、水产品价格上涨,禽蛋价格回落,食品价格环比上涨1%。
  2)CPI继续下降。12月以来食品价格企稳回升,截止目前12月以来商务部、农业品食品价格环比涨幅分别为0.4%和1.8%,预计12月CPI食品价格环涨0.5%,12月CPI略降至2%。
  3)PPI大幅下降。12月以来国内油价大幅下调,煤价、钢价持续下跌,截止目前12月港口期货生资价格环比下跌2%,预测12月PPI环比下降1.2%,12月PPI同比涨幅降至0.7%。
  4)通缩取代通胀。进入4季度以后,通胀预期发生了巨大的变化,此前由于油价、食品价格上涨,市场通胀预期高涨,但最近几个月商品价格大跌,食品价格也明显回落,我们预计19年PPI将由正转负,通缩将是未来物价的主要风险。
  三、流动性:货币松紧适度
  1)利率先升后降。上周货币利率先升后降,其中R007均值上行22BP至2.89%,R001均值上行12BP至2.66%。DR007上行7BP至2.66%,DR001上行10BP至2.59%,但上周四五利率明显回落。
  2)央行重新投放。上周央行重启逆回购操作,逆回购投放货币6000亿,国库定存到期回笼1200亿,央行净投放4800亿。
  3)汇率小幅贬值。上周美元指数回落,人民币兑美元小幅贬值,在岸和离岸人民币汇率分别贬至6.9和6.92。
  4)货币松紧适度。上周的中央经济工作会议表示,19年稳健的货币政策要松紧适度,保持流动性合理充裕,这不同于过去两年货币政策保持中性的提法,意味着货币政策或更加宽松。而央行上周创设定向中期借贷便利TMLF,其实际使用期限可以达到3年,但利率比MLF低15bp,为3.15%,这意味着央行开始引导中长期利率下降,以疏通信贷的传导。
  四、政策:更大规模减税降费
  1)强化逆周期调节。中央经济工作会议指出,明年是新中国成立70周年,是全面建成小康社会关键之年,做好经济工作至关重要,要着力激发微观主体活力,保持经济运行在合理区间,进一步做好“六个稳”,提振市场信心,为全面建成小康社会收官打下决定性基础。会议指出,宏观政策要强化逆周期调节,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,适时预调微调,稳定总需求。
  2)更大规模减税降费。中央经济工作会议指出,宏观政策要强化逆周期调节,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,适时预调微调,稳定总需求;积极的财政政策要加力提效,实施更大规模的减税降费,较大幅度增加地方政府专项债券规模。
  3)资本市场改革。国务院金融稳定发展委员会办公室召开资本市场改革与发展座谈会。会议认为,中央明确提出,要建立市场化、法制化的资本市场,金融部门要加紧行动。当前资本市场风险得到较为充分的释放,已经具备长期投资价值,改革面临比较好的有利时机。与会代表认为,下一阶段,资本市场改革要更加注重提升上市公司质量,强化上市公司治理,严格退市制度。要强化信息披露制度,切实做好投资者保护。要坚决落实市场化原则,减少对交易的行政干预。
  五、海外:美联储再度加息,意欧达成预算协议
  1)美联储再度加息,下调明年预期。上周四,美联储12月议息会议以10:0的投票结果,决定上调联邦基金目标利率区间至2.25%-2.50%。此次会议美联储下调了今明两年的经济增速和通胀预期。美联储主席鲍威尔在新闻发布会表示,联储官员多数认为明年再加息两次比较合适,较9月时的预测减少一次,但仍会按计划继续缩表。上周五,美联储“三把手”、纽约联储主席威廉姆斯表示,美联储对重新评估2019年货币政策持开放观点,并正在非常认真地倾听市场声音。
  2)美国联邦政府“部分关门”。上周四,美国众议院通过一项预算案,同意为联邦机构拨款至19年2月8日,并且包括了特朗普要求的50亿美元边境建墙费用。但上周五,美国参议院未能就此达成一致,当地时间22日零点过后,美国联邦政府部分部门将面临关闭。
  3)意大利与欧盟达成预算协议。上周三,意大利最终与欧盟达成预算协议,该项新的预算案将意大利2019年的预算赤字占GDP的目标从此前的2.4%降至2.04%,避免了欧盟对意大利违反规则的巨额惩罚。
  4)日本央行维持利率政策不变。上周四,日本央行宣布利率决议,决定维持收益率曲线控制和资产购买计划不变,基准利率保持在-0.1%。日本央行认为日本经济温和扩张,海外经济整体上仍稳健增长,将在较长时间内维持极低利率,继续灵活购债,持仓将继续按年均80万亿日元规模增长。
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